隨著流域內(nèi)工農(nóng)業(yè)的發(fā)展,黃河兩岸年用水量由50年代的122億m3猛增到90年代的300億m3左右.從1972年起到1999年的28年間,黃河下游有22年斷流,根據(jù)預(yù)測：正常來水年份情況下,2010年黃河流域缺水40億m3,2030年缺水110億m3,2050年缺水160億m3左右,由此可見,用水需求已超出了黃河水資源的承載能力,黃河流域水危機(jī)的矛盾將會越來越突出.為此建議：在法律上確認(rèn)流域機(jī)構(gòu)的法律地位和權(quán)限,理順黃河水資源管理體制；堅持開源節(jié)流和保護(hù)并重,把節(jié)約用水放在首位；建立和完善黃河水資源管理法規(guī),為管理黃河水資源提供法律依據(jù).
1、黃河水資源現(xiàn)狀
據(jù)統(tǒng)計,黃河多年平均河川徑流量為580億m3,僅相當(dāng)于全國河川徑流量的2%,卻承擔(dān)著向全國15%的耕地、12%的人口、50多座大中城市的供水任務(wù),同時還擔(dān)負(fù)著向流域外遠(yuǎn)距離調(diào)水.隨著流域內(nèi)工農(nóng)業(yè)的發(fā)展,兩岸年用水量由50年代的122億m3猛增到90年代的300億m3左右.其中農(nóng)業(yè)用水是大頭,約占92%,工業(yè)生活用水約占8%.從1972年起到1999年的28年間,黃河下游有22年斷流,而1996、1997、1998年連續(xù)三年的斷流時間均超過100天,1998年則長達(dá)144天.根據(jù)預(yù)測：正常來水年份情況下,2010年黃河流域缺水40億m3,2030年缺水110億m3,2050年缺水160億m3左右,枯水年份還要增多.由此可見,用水需求已超出了黃河水資源的承載能力,黃河流域水危機(jī)的矛盾將會越來越突出.
為了緩解黃河流域水資源供需矛盾和黃河下游斷流形勢,國家計委、水利部頒布實施了《黃河水量調(diào)度管理辦法》和《黃河干流水量分配方案》,并于1999年初,黃河水利委員會成立了水調(diào)局,從1999年3月17日開始,對黃河供水實行統(tǒng)一管理和有計劃的調(diào)配,自此以后,黃河下游未出現(xiàn)斷流現(xiàn)象.
2、管理中存在的問題表現(xiàn)
自實行水量統(tǒng)一調(diào)度以來,黃河下游斷流現(xiàn)象雖然未再出現(xiàn),但由于黃河屬資源性缺水地區(qū),加之流域統(tǒng)一管理十分薄弱,黃河斷流問題并沒有從根本上解決,其具體表現(xiàn)主要是：
2.1、在管理體制上,流域機(jī)構(gòu)的法律地位和權(quán)限尚未明確,缺乏廣泛的水行政管理權(quán)
根據(jù)流域機(jī)構(gòu)“三定”方案,流域機(jī)構(gòu)只是水利部的派出機(jī)構(gòu),而不是一級行政單位,它只能根據(jù)水利部的授權(quán)在本流域內(nèi)行使水行政管理權(quán).既然是授權(quán),就不可能有完全的“權(quán)”,它因授權(quán)而具有的管理職能就肯定不會跟法律確定的水行政主管部門的水行政管理職能一樣,它的職能范圍要比后者窄很多,因而就不可能對本流域的水資源進(jìn)行有效的管理.較為突出的例子就是在每年用水高峰的4~6月份,為了爭搶黃河水,即使是黃河系統(tǒng)管理的引黃涵閘,也不時受到地方行政干預(yù)而難以按計劃調(diào)度運(yùn)行,使原本并不復(fù)雜的引水變得復(fù)雜而無奈,給黃河水資源管理工作平添了許多被動和難度.
2.2、在用水機(jī)制上,不鼓勵節(jié)水的機(jī)制,使得黃河水資源浪費(fèi)嚴(yán)重
我國現(xiàn)有的用水機(jī)制的一個突出特點(diǎn)就是：節(jié)水無獎、浪費(fèi)不罰、用多用少一個樣.這樣的用水機(jī)制讓人感覺到用水多少與自己的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系不大,同時黃河水資源費(fèi)尚未征收、水價又偏低,加上節(jié)水“投入成本較大”,使用水單位感覺到節(jié)水收益甚少,甚至不但不收益還要“賠本”,在現(xiàn)實中,搞節(jié)水與多用水的費(fèi)用比起來,在很多情況下,多用水比搞節(jié)水措施費(fèi)用要低很多,在市場經(jīng)濟(jì)下,誰愿意去多化那份錢.所以,人們都明白黃河水資源的供需矛盾,已嚴(yán)重影響了沿黃兩岸人民群眾的生活、工農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)及發(fā)展,可是在節(jié)水上,誰也不愿做“第一個吃螃蟹”的人.于是,農(nóng)業(yè)灌溉中仍是大水漫灌；各類引黃灌區(qū)工程不配套,渠道及建筑物老化、失修,渠道襯砌狀況差,也任由它跑、冒、滴、漏；工業(yè)用水中單位耗水量偏高,也不去提高水的重復(fù)利用率.可以說黃河水資源的大量浪費(fèi)與我國現(xiàn)行的用水機(jī)制有很大關(guān)系.
2.3、在水資源管理方式上,仍是簡單粗放、低水平的管理.
其主要表現(xiàn)有三：第一,黃河部門對黃河水資源缺乏強(qiáng)有力的約束機(jī)制和管理手段,難以控制和協(xié)調(diào)用水戶的取水,以至在取水過程中存在著用水戶的計量設(shè)施施測誤差很大,有些用水戶在取用黃河水時甚至根本沒有安裝計量設(shè)施,用水戶們瞞報、虛報或不報實際取水量的現(xiàn)象時常發(fā)生；第二,基層管理人員責(zé)任心不強(qiáng),在引水過程中不去實測引水流量,有的只是目測或者干脆坐在辦公室里“估計”,另外還有一部分基層管理人員對計量設(shè)施的計量方法、技術(shù)原理和操作規(guī)程等知識掌握的很少；第三、黃河部門只管放水,而很少真正掌握引水的用途、水的利用效率、水量的超指標(biāo)引水以及用水戶的節(jié)水措施等.這樣的管理方式難以對黃河水資源的開發(fā)、利用及保護(hù)實施有效的科學(xué)管理,也難以使用水戶在水資源管理和保護(hù)方面真正信任和服從黃河水資源管理部門,從而使黃河部門的職責(zé)和權(quán)威無法真正到位.
2.4、在黃河水資源管理體系上,黃河系統(tǒng)內(nèi)仍存在著“多龍管水”,管理體制尚未理順
專家們早就呼吁,應(yīng)對水資源實行統(tǒng)一的權(quán)屬管理.這一理論當(dāng)然是針對水資源的區(qū)域管理與流域管理而言的,但是,我認(rèn)為它也應(yīng)該包括水資源的“歸口”管理,而在我們黃河系統(tǒng)內(nèi),“管”水的口還真不少,比如黃河取水許可、水量調(diào)度、水質(zhì)管理權(quán)分別隸屬于不同部門.就拿山東局各局屬單位來說吧,水政（水資源）科、防辦（有的局是工管科、有的局是涵閘科）都從不同角度對黃河水資源進(jìn)行管理,水政（水資源）科一般負(fù)責(zé)年度取水計劃、取水許可、計劃用水節(jié)約用水情況統(tǒng)計、水費(fèi)征收,每月要填報逐日取水量用報表,年終對全年取水進(jìn)行匯總、總結(jié)；防辦（有的局是工管科、有的局是涵閘科）一般負(fù)責(zé)水量調(diào)度、水量分配、涵閘維修管理等,每月有涵閘（虹吸）逐日放水量月報表,年底還有涵閘資料整編.雖然各口管理的側(cè)重點(diǎn)有所不同,但歸根到底都是對水資源的管理,各口在管理中工作中難免有所重復(fù),不但增加了工作量,不利于減員增效,也容易在實際工作中造成推諉,甚至扯皮,更主要的是多部門管理,影響了水資源管理效能的發(fā)揮.
2.5、在黃河水資源管理的法律保障上,立法滯后,配套法規(guī)不健全
由于黃河實行流域管理,黃河水利委員會只是水利部的派出機(jī)構(gòu),在制訂有關(guān)法規(guī)、政策時,既無政府可靠,又無人大可依,所以在有關(guān)法規(guī)、政策的制訂和出臺上往往要相對滯后并且難度很大,使黃河水資源的開發(fā)、利用、管理和保護(hù)缺乏強(qiáng)有力的法律依據(jù),最典型的例子就是征收黃河水資源費(fèi)的法律依據(jù)問題,新水法規(guī)定：“實施取水許可制度和征收管理水資源費(fèi)的具體辦法,由國務(wù)院規(guī)定”,新水法已頒布實施近二年了,也未見關(guān)于黃河水資源費(fèi)征收的有關(guān)規(guī)定.
3、幾點(diǎn)建議或意見
3.1、在法律上確認(rèn)流域機(jī)構(gòu)的法律地位和權(quán)限,理順黃河水資源管理體制
由于流域機(jī)構(gòu)在法律上沒有明確的法律地位和權(quán)限,缺乏完全意義上的水行政管理權(quán),因而十分不利于黃河水資源的管理,給黃河水量調(diào)配、水質(zhì)保護(hù)以及開發(fā)利用工作造成很大的被動.當(dāng)初國家設(shè)立流域機(jī)構(gòu),本意是想更好地管理流域水資源,現(xiàn)在因為流域機(jī)構(gòu)缺乏法律上的“名份”而影響和束縛了流域水資源的管理,因而應(yīng)該通過法律程序給流域機(jī)構(gòu)一個“名份”.
專家們針對黃河斷流、水資源供需矛盾日益突出等問題,早就呼吁：建立以流域為單元的水資源保護(hù)統(tǒng)一管理體制；對水資源實行統(tǒng)一的權(quán)屬管理,以實現(xiàn)防洪、供水、用水、儲水、節(jié)水、排水、水資源保護(hù)、污水處理與回用、地下水回灌一體化管理.在建立這種管理體制的同時,應(yīng)加強(qiáng)管理力度,完善制約機(jī)制,對內(nèi)要全面提高水資源管理人員素質(zhì),對外要加強(qiáng)用水監(jiān)督和檢查,建立一套需水—供水—取水—用水調(diào)查（報告）的程序,只有這樣,才能使我國有限的水資源得到有效、合理的利用,緩解水危機(jī)的矛盾.
鑒于黃河系統(tǒng)內(nèi)部多口管水的狀況,建議有關(guān)部門盡快予以理順,該合并的口就合并,該集中的權(quán)就集中,真正建立起一個上下理順、對口管理、職責(zé)分明、權(quán)限清晰的黃河水資源管理體系.
3.2、堅持開源節(jié)流和保護(hù)并重,把節(jié)約用水放在首位
黃河多年平均河川徑流量已確定,黃河水資源矛盾也越來越突出,要想增加黃河水資源的可供利用量,利用多種水源,建設(shè)南水北調(diào)工程等措施未嘗不可,但俗話說“遠(yuǎn)水解不了近渴”,那畢竟是權(quán)宜之計、無奈之舉,作為中國第二大河的黃河,其水資源的開發(fā)利用必須從長遠(yuǎn)計,從長久計.前面已經(jīng)提到,黃河水資源浪費(fèi)嚴(yán)重,農(nóng)業(yè)用水占全部用水量的92%,節(jié)水潛力比較大.因而應(yīng)該把節(jié)水放在首位,完善用水機(jī)制,對各類用水實行定額管理,對超定額用水實行累進(jìn)加價,對浪費(fèi)水資源行為實行懲罰性水價,同時對節(jié)水突出者進(jìn)行表彰和獎勵,提高水資源的利用率,尤其是農(nóng)業(yè)用水的使用率,積極興建噴灌、微灌、滴灌設(shè)施,積極推行節(jié)水設(shè)施及技術(shù),同時對新建、改建項目加大督查力度,督促其使用國家定點(diǎn)節(jié)水產(chǎn)品,使節(jié)水行動進(jìn)入每個行業(yè)、每個領(lǐng)域,采取有力、有效的措施使黃河水質(zhì)不受污染,從堅持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的角度去管理水資源.
3.3、建立和完善黃河水資源管理法規(guī),為管理黃河水資源提供法律依據(jù)
目前有關(guān)黃河水資源管理和保護(hù)的法律法規(guī)很少,也很不配套,很難實現(xiàn)真正意義上的“依法治河”、“依法管水”,另外由于地方保護(hù)主義思想的存在,也使一些有關(guān)黃河水資源管理的法規(guī)、規(guī)定很難出臺.黃河是我們中華民族的黃河,我們在依靠行政、經(jīng)濟(jì)手段對其實施管理的同時更應(yīng)該依靠法律來對其進(jìn)行管理.因此應(yīng)該盡快出臺《流域法》、《黃河法》、《水資源管理條例》、《黃河水資源費(fèi)征收辦法》、《黃河下地水資源管理辦法》、《黃河節(jié)約用水管理辦法》、《黃河水量統(tǒng)一調(diào)度辦法》等,為黃河的水資源管理提供法律依據(jù),使黃河永遠(yuǎn)造福中華民族.
作者單位：濱城區(qū)黃河河務(wù)局
二、黃河斷流及流域生態(tài)環(huán)境建設(shè)
黃河斷流始于1972年,90年代趨于頻繁,斷流時間與距離不斷延長,黃河下游有變成間歇性河流的危險.
黃河斷流的現(xiàn)狀與態(tài)勢
黃河斷流始自1972年山東省利津,后來日趨嚴(yán)重.1972～1998年的27年間,下游有21次斷流,特別是90年代,年年斷流,且首次斷流的時間提前、斷流時間和距離不斷延長.斷流嚴(yán)重的1997年,山東利津站全年斷流13次、累計226天,330天無黃河水入海,斷流起點(diǎn)已上延到開封柳園口附近,全長704公里,占黃河下游河道長度的90%.不僅如此,黃河中游各主要支流也相繼出現(xiàn)斷流.黃河源頭1997年開始出現(xiàn)斷流,扎陵湖至鄂陵湖河段1999年春也出現(xiàn)了首次斷流,完全暴露的河段達(dá)8公里.
黃河斷流的影響
黃河斷流使沿黃地區(qū)水資源出現(xiàn)供需失衡,工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城市生活、生態(tài)環(huán)境用水之間的矛盾日益尖銳,對沿黃地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生重大影響,并增加了下游防洪的隱患.
給工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活帶來嚴(yán)重危害黃河下游1972～1996年因斷流和供水不足造成工農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)損失累計約268億元,年均損失逾11億元.90年代,由于斷流日趨嚴(yán)重,年均損失已達(dá)36億元.農(nóng)田受旱面積累計470萬公頃,減產(chǎn)糧食98.6億公斤.勝利油田因減少注水,減產(chǎn)原油數(shù)十萬噸.黃河水每年給山東帶來的經(jīng)濟(jì)效益達(dá)100億元,由于斷流而影響了山東經(jīng)濟(jì)發(fā)展,1997年那次歷史上持續(xù)時間最長的斷流,給山東省造成上百億元的直接經(jīng)濟(jì)損失.濱州地區(qū),僅1992～1998年的7年間,由斷流和污染造成工農(nóng)業(yè)損失15.8億元,其中農(nóng)業(yè)損失4億元,全區(qū)還投入抗旱資金3.5億元.黃河斷流使三角洲面臨嚴(yán)重水資源危機(jī),將直接影響可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實施.黃河斷流,也打亂了人們的正常生活和工作秩序,山東東營、濱州、德州等城市經(jīng)常由于供水不足,采取限時限量供水.
對沿河特別是河口三角洲地區(qū)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生重大影響這種影響主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是海岸侵蝕后退.由于入海泥沙減少,使黃河三角洲海岸線變?yōu)橐詢粑g退為主,造成海岸后退.二是地下水環(huán)境惡化.由于地表淡水補(bǔ)給減少和地下淡水用水量增加,地下水位下降,海水倒灌,咸水入侵,水質(zhì)惡化.三是地表水環(huán)境容量減少,污染加重.由于污水排放量與日俱增,地表水減少,使主要河流的污染物濃度不但超過了漁業(yè)用水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn),而且在一些支流的中下游河段已達(dá)到或超過魚類致死濃度,許多河段魚類基本絕跡.四是河口地區(qū)土地鹽堿化、沙化,使?jié)竦厣鷳B(tài)系統(tǒng)退化.黃河三角洲地表植被十分脆弱、極易演替.植被以草地為主,現(xiàn)有各類草地21.8萬平方公里,其中天然草場18.5萬平方公里,由于斷流,不僅土壤鹽堿化,使草地向鹽生植被退化,而且還影響人工草地生長.五是河口地區(qū)及近海生物多樣性減少,生物種群和遺傳多樣性喪失.斷流使三角洲濕地水環(huán)境失衡,嚴(yán)重威脅濕地保護(hù)區(qū)數(shù)千種水生生物、上百種野生植物、180多種鳥類的生存和繁衍,造成生物種群數(shù)量減少,結(jié)構(gòu)趨向簡單.斷流使渤海水域失去重要的餌料來源,影響海洋生物繁衍,十多種魚類不能洄游等.
河道萎縮,改變了河道沖刷模式泥沙淤積使河道萎縮,河床抬高,黃河下游成為地上懸河,降低了行洪能力,增加了決口和改道的風(fēng)險,威脅著下游人民生命財產(chǎn)的安全.
黃河斷流的主要原因
從水文上看,黃河斷流屬于水量季節(jié)性變化.但實質(zhì)上,斷流是人類對水資源用量超過其自然限度,是人類需求與脆弱生態(tài)環(huán)境之間矛盾的反映.
用水量劇增是黃河斷流的根本原因黃河流域的大部分屬于干旱和半干旱地區(qū).特別是90年代以來,降雨、徑流偏少,人均和畝均水量都遠(yuǎn)低于全國平均水平.干旱是黃河斷流的自然原因.
黃河流域的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)快速發(fā)展,用水量劇增.黃河水有90%用于農(nóng)業(yè)灌溉,引黃灌溉面積由建國初期的80萬公頃增加到1994年的731萬公頃.全流域用于農(nóng)業(yè)、工業(yè)和生活的用水量逐年增加：1949年為74億立方米,50年代為124億立方米,90年代增加到296億立方米.現(xiàn)在黃河流域?qū)嶋H用水量已超過370億立方米,所以沖刷河道的生態(tài)用水（210億立方米）根本沒有保證.目前黃河徑流的開發(fā)利用率已超出多年平均天然徑流量的50%,超過國內(nèi)其他江河和美、日等發(fā)達(dá)國家的利用水平.可見,用水量劇增是黃河斷流的根本原因.
源頭和上中游地區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化青海是黃河流域最大的產(chǎn)流區(qū)和水源涵養(yǎng)區(qū),境內(nèi)流域面積占全流域面積的19.6%,徑流量卻占黃河總徑流量的近1/2.植被破壞導(dǎo)致草地沙化和水源涵養(yǎng)功能下降.80年代中期以來,黃河上游徑流開始出現(xiàn)逐年減少的趨勢,進(jìn)入90年代后,減少更為明顯.1997年1～3月的徑流量減少23%,降到歷史最低點(diǎn),源頭首次出現(xiàn)斷流,下游出現(xiàn)歷史上最嚴(yán)重的斷流.黃河上中游的黃土高原地區(qū),水土流失嚴(yán)重,泥沙俱下,每年輸入黃河的泥沙量16億噸,淤積在下游河床的泥沙年均達(dá)4億噸,河床每年抬高10厘米,已高出兩岸土地3～10米,形成近千里的地上“懸河”,下游河堤形成“越加越險、越險越加”的態(tài)勢.
缺乏統(tǒng)一管理,水利用率低黃河干流骨干工程和大型灌區(qū)分別隸屬于不同的部門和地區(qū),尚未健全黃河水資源統(tǒng)一調(diào)度、分級管理的管理體制和運(yùn)行機(jī)制,很難做到全河統(tǒng)籌,上、中、下游兼顧.上游灌區(qū)面積占全流域的27%,但耗水卻占全流域灌溉用水的44%.農(nóng)業(yè)灌溉水利用率僅為30%,工業(yè)用水重復(fù)率僅20%～30%,萬元產(chǎn)值的平均用水量高出全國平均水平1倍多,高出用水先進(jìn)國家6倍以上.經(jīng)營管理粗放,水資源浪費(fèi)嚴(yán)重,是黃河斷流的主要原因.另外,全流域工業(yè)廢水處理率不到21%,更加劇了水資源短缺程度.
緩解黃河斷流的基本對策
黃河下游日益嚴(yán)重的斷流早已引起社會各界的關(guān)注.有關(guān)部門組織專家學(xué)者對斷流原因、影響和對策等進(jìn)行實地考察和研討,并提出許多觀點(diǎn)與建議.
緩解黃河斷流的基本對策可以概括為以下四個方面：
1．加強(qiáng)流域水資源統(tǒng)一管理和保護(hù),實行全河道水量統(tǒng)一調(diào)度；
2．堅持節(jié)水方針,發(fā)展節(jié)水型農(nóng)業(yè),建立節(jié)水型產(chǎn)業(yè)；
3．加強(qiáng)流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)；
4．加快南水北調(diào)進(jìn)程.