環(huán)境是人類生存和發(fā)展的基本前提.環(huán)境為我們生存和發(fā)展提供了必需的資源和條件.隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展,環(huán)境問題已經(jīng)作為一個不可回避的重要問題提上了各國政府的議事日程.保護環(huán)境,減輕環(huán)境污染,遏制生態(tài)惡化趨勢,成為政府社會管理的重要任務.對于我們國家,保護環(huán)境是我國的一項基本國策,解決全國突出的環(huán)境問題,促進經(jīng)濟、社會與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展和實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略,是政府面臨的重要而又艱巨的任務.
一、我國現(xiàn)階段環(huán)境保護政策的政策背景
環(huán)境問題不是一個單一的社會問題,它是與人類社會的政治經(jīng)濟發(fā)展緊密相關(guān)的.環(huán)境問題在很大程度上是人類社會發(fā)展尤其是那種以犧牲環(huán)境為代價的發(fā)展的必然產(chǎn)物.西方國家已經(jīng)進入了工業(yè)化社會,他們已在償還工業(yè)化起步階段以來對環(huán)境欠下的債務.我國正在進行社會主義現(xiàn)代化建設,正在經(jīng)歷從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會的過渡.我們決不能走西方國家“先污染,后治理”的老路,而應該提前把環(huán)境保護放到一個重要的位置.這既是歷史的教訓,也是我們面臨的必然選擇,在環(huán)境危機日益深化的情況下一種被動選擇.因為環(huán)境問題已成為危害人們健康,制約經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的重要因素.
1、環(huán)境污染問題嚴重
污染問題是人類社會面臨的主要環(huán)境問題,它也是人類社會活動的必然產(chǎn)物.雖然經(jīng)過多年的治理,我國環(huán)境污染加劇的趨勢基本得到控制,但是,環(huán)境污染問題依然相當嚴重.據(jù)統(tǒng)計,2004年,全國二氧化硫排放量2254.9萬噸,比2000年增長了15%.在全國七大水系中,根據(jù)413個水質(zhì)監(jiān)測斷面記錄,只有41.6%的斷面滿足國家地表水三類標準,比2000年下降16.1%,長江、珠江的水質(zhì)較好,海河、黃河、淮河、遼河、松花江的水質(zhì)較差,各大淡水湖泊和城市湖泊均受到不同程度的污染.2004年城市空氣質(zhì)量41.4%達到二級標準,比2000年的63.5%下降22.1%,*酸雨污染問題嚴重.城市噪聲擾民較為普遍,7.3%的城市處于嚴重或中度污染水平.重大污染事故時有發(fā)生,我國進入了一個環(huán)境污染事故的高發(fā)期.這些問題嚴重影響了人們的生產(chǎn)和生活,成為制約我國可持續(xù)發(fā)展的障礙因素.
2、生態(tài)惡化趨勢加劇
生態(tài)環(huán)境是人類生產(chǎn)和生活中與之發(fā)生聯(lián)系的自然因素的總和,人類的活動必然對這些因素造成或多或少的影響.目前,我國生態(tài)環(huán)境破壞的范圍在擴大,程度在加劇,危害在加重.土地退化嚴重,全國水土流失面積達367萬平方公里,約占國土面積的38%,平均每年新增水土流失面積1萬平方公里,荒漠化土地面積已達262萬平方公里,并且每年還以2460平方公里的速度擴展.全國森林面積17491萬公頃,森林覆蓋率18.21%,居世界第130位,人均森林面積列世界第134位,占國土面積32.19%的西北五?。ㄗ灾螀^(qū)）森林覆蓋率僅為5.86%,亂砍濫伐現(xiàn)象仍屢禁不止.草地退化、沙化和堿化的面積達1.35億公頃,約占草地總面積的三分之一,并且每年還在以200萬公頃的速度增加.水生態(tài)系統(tǒng)失衡,2004年,全國有79個城市缺水,有2340萬人口,1300萬頭大牲畜發(fā)生臨時性飲水困難.*生物多樣性銳減,野生動植物豐富區(qū)面積不斷減少,亂捕濫獵和亂挖濫采現(xiàn)象屢禁不止.生態(tài)環(huán)境惡化,嚴重影響和我國經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展和國家生態(tài)環(huán)境安全.
3、入世給我國環(huán)境保護帶了新挑戰(zhàn)
我國在2001年加入世界貿(mào)易組織,即通常所謂的入世.入世后,我們在享受權(quán)利的同時,還要履行相應的義務.發(fā)達國家會要求我們執(zhí)行與之同樣的高環(huán)境標準.[1]因此,WTO的一些綠色條款,有可能對我國商品出口造成影響,限制了國內(nèi)那些不符合環(huán)境標準商品的出口貿(mào)易.這就要求國內(nèi)企業(yè)提高環(huán)境保護意識,加大環(huán)境保護方面的投入,建立環(huán)境管理體系,持續(xù)改善環(huán)境行為,以提高產(chǎn)品的國際競爭力.但是,高環(huán)境標準又會導致產(chǎn)品成本增加,降低產(chǎn)品競爭力,阻礙其產(chǎn)品順利進入國際市場.因此,如何協(xié)調(diào)高質(zhì)量環(huán)境保護標準與產(chǎn)品成本之間的關(guān)系,成為入世后我國環(huán)境保護政策面臨的新挑戰(zhàn).
4、落實科學發(fā)展觀重要舉措
二、我國當前環(huán)境保護政策的主要內(nèi)容與分析
建國后相當一個時期里,我們沒有意識到環(huán)境問題的重要性,但是環(huán)境問題不以人的意志為轉(zhuǎn)移.忽視環(huán)境保護,人類社會必將為自身的發(fā)展而付出代價.隨著環(huán)境問題的凸現(xiàn),國務院于1973年成立了環(huán)保領導小組及其辦公室,在全國開始“三廢”治理和環(huán)保教育,這是我國環(huán)境保護工作的開始.經(jīng)過20多年的發(fā)展,我國的環(huán)境保護政策已經(jīng)形成了一個完整的體系,它具體包括三大政策八項制度,[2]即“預防為主,防治結(jié)合”,“誰污染,誰治理”,“強化環(huán)境管理”這三項政策和“環(huán)境影響評價”,“三同時”,“排污收費”,“環(huán)境保護目標責任”,“城市環(huán)境綜合整治定量考核”,“排污申請登記與許可證”,“限期治理”,“集中控制”等八項制度.
1、預防為主,防治結(jié)合政策
環(huán)境保護政策是把環(huán)境污染控制在一定范圍,通過各種方式達到有效率的污染水平.[3]因此,預先采取措施,避免或者減少對環(huán)境的污染和破壞,是解決環(huán)境問題的最有效率的辦法.中國環(huán)境保護的主要目標就是在經(jīng)濟發(fā)展過程中,防止環(huán)境污染的產(chǎn)生和蔓延.其主要措施是：把環(huán)境保護納入國家和地方的中長期及年度國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃；對開發(fā)建設項目實行環(huán)境影響評價制度和“三同時”制度.
2、誰污染,誰治理政策
從環(huán)境經(jīng)濟學的角度看,環(huán)境是一種稀缺性資源,又是一種共有資源,為了避免“共有地悲劇”,必須由環(huán)境破壞者承擔治理成本.這也是國際上通用的污染者付費原則的體現(xiàn),即由污染者承擔其污染的責任和費用.其主要措施有：對超過排放標準向大氣、水體等排放污染物的企事業(yè)單位征收超標排污費,專門用于防治污染；對嚴重污染的企事業(yè)單位實行限期治理；結(jié)合企業(yè)技術(shù)改造防治工業(yè)污染.
3、強化環(huán)境管理政策
由于交易成本的存在,外部性無法通過私人市場進行協(xié)調(diào)而得以解決.[4]解決外部性問題需要依靠政府的作用.污染是一種典型的外部行為,因此,政府必須介入環(huán)境保護中來,擔當管制者和監(jiān)督者的角色,與企業(yè)一起進行環(huán)境治理.強化環(huán)境管理政策的主要目的是通過強化政府和企業(yè)的環(huán)境治理責任,控制和減少因管理不善帶來的環(huán)境污染和破壞.其主要措施有：逐步建立和完善環(huán)境保護法規(guī)與標準體系,建立健全各級政府的環(huán)境保護機構(gòu)及國家和地方監(jiān)測網(wǎng)絡；實行地方各級政府環(huán)境目標責任制；對重要城市實行環(huán)境綜合整治定量考核.
三、政策科學視角下的 我國環(huán)境保護政策分析
我國的環(huán)境保護政策不是一項具體的政策,而是形成的一個完善的政策體系.下面筆者將從政策科學的角度對現(xiàn)階段我國環(huán)境保護政策做出具體分析.
1、在政策目標取向上,重視經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展.政策目標是政策所希望取得的結(jié)果或完成的任務.政策的目標取向決定了在制定政策方案過程中的價值抉擇.環(huán)境保護是我國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的一個具體要求,也是實現(xiàn)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑.我國的環(huán)境保護政策不僅考慮環(huán)境保護目標的需要,同時也注重環(huán)境對經(jīng)濟系統(tǒng)可能造成的負擔.一般來說,我國環(huán)境政策的總體戰(zhàn)略是“環(huán)境與經(jīng)濟協(xié)調(diào)型”的,而不是“環(huán)境優(yōu)先型”的.這一特征與我國環(huán)境政策的政策背景相一致,我國正處于“以經(jīng)濟建設為中心”的社會主義初級階段,在人們生活水平不高的國情下,追求“環(huán)境優(yōu)先”的政策取向是不現(xiàn)實的.
2、在政策主體上,政府是政策的制定主體和執(zhí)行主體.政策主體是指那些直接或間接地參與政策制定和執(zhí)行過程的個人或組織.由于各國的社會政治制度、經(jīng)濟發(fā)展狀況、文化傳統(tǒng)等方面的不同,各國的政策制定主體也有所差異.我國在以政府為本位的現(xiàn)實狀況下,政府是社會公共事務的治理主體.我國政府擔當著環(huán)境治理的重任,一些社會團體和企業(yè)雖然也參與環(huán)境保護事業(yè),但由于環(huán)境保護政策已把權(quán)力基本上都授予政府,他們所起到的作用是有限的.缺乏多元參與的治理體系,是我國環(huán)境保護政策執(zhí)行效果不理想的重要原因.因為政府理性是有限的,政府在制定和執(zhí)行環(huán)境保護政策方面都有局限性,會面臨決策失誤和執(zhí)行不力的困境.正是這些局限性為社會團體和個人參與環(huán)境保護事業(yè)提供了空間.