適度從緊”的財(cái)政政策和貨幣政策（1994~1997）
1、宏觀經(jīng)濟(jì)背景：
從1993年開始中國經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)過熱現(xiàn)象.作為推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)增長主要因素的固定資產(chǎn)投資高速增長,1992年至1993年增速分別為42.6％和58.6％,大大超過以往的增長速度.投資需求帶動(dòng)了消費(fèi)需求,當(dāng)時(shí)我國正處于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過程中,投資需求與消費(fèi)需求的雙膨脹,加劇了商品供給的短缺狀況,造成1993年至1994年全國商品零售價(jià)格指數(shù)分別上升了13.2％和21.7％,產(chǎn)生了較為嚴(yán)重的通貨膨脹.經(jīng)濟(jì)增長過快帶來的經(jīng)濟(jì)過熱與嚴(yán)重的通貨膨脹,成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的巨大隱患.
其實(shí)在新中國成立以來,我國多次出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)過熱現(xiàn)象,為了給經(jīng)濟(jì)過熱降溫,受當(dāng)時(shí)宏觀調(diào)控經(jīng)驗(yàn)不足的局限,國家相關(guān)部門往往采取“緊縮到底”的政策手段,使經(jīng)濟(jì)由過熱一下子陷入過冷.這種熱與冷的轉(zhuǎn)換,好像是快速行駛中的急剎車,經(jīng)濟(jì)過熱是消除了,但又面臨著如何啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)的問題.熱與冷的驟然交替,造成劇烈的經(jīng)濟(jì)波動(dòng),對(duì)國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行產(chǎn)生了十分不利的影響.決策部門認(rèn)識(shí)到,必須改變過去那種“一松就熱、一緊就冷”的傳統(tǒng)做法,做到既要為經(jīng)濟(jì)過熱降溫,也要保證國民經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展速度,防止經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的大起大落現(xiàn)象再次發(fā)生.于是,正是基于這樣一種思路,中央適時(shí)提出了“適度從緊”的財(cái)政政策,對(duì)過熱的經(jīng)濟(jì)實(shí)施恰如其分的宏觀調(diào)控,實(shí)現(xiàn)“高增長、低通脹”的新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì).
2、相關(guān)措施：
1994-1997年,實(shí)行的是“雙緊”配合,財(cái)政政策方面結(jié)合分稅制改革,強(qiáng)化了增值稅、消費(fèi)稅的調(diào)控作用,合理壓縮財(cái)政支出,并通過發(fā)行國債,引導(dǎo)社會(huì)資金流向.貨幣政策方面,嚴(yán)格控制信貸規(guī)模,大幅提高存貸款利率,要求銀行定期收回亂拆借的資金,使宏觀經(jīng)濟(jì)在快車道上穩(wěn)剎車,并最終順利實(shí)現(xiàn)了軟著陸.
3、效果分析：
經(jīng)過三年的努力,1996年終于成功實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)“軟著陸”,經(jīng)濟(jì)增長幅度回落到9.6%,通貨膨脹率降到6.1%；1997年進(jìn)一步鞏固“軟著陸”的成果,實(shí)現(xiàn)了“高增長、低通脹”.
總體上來看,這次調(diào)整由于方向明確,措施得力,在保證國民經(jīng)濟(jì)高速增長的前提下,集中解決了經(jīng)濟(jì)過熱、通貨膨脹的問題,所以獲得了很大的成績.其突出之點(diǎn)主要有：
第一, 抑制了過旺的需求,有效地治理了通貨膨脹.首先是使固定資產(chǎn)投資過快增長的勢(shì)頭受到明顯抑制.國家采取了嚴(yán)格控制信貸規(guī)模,整頓亂拆借、亂集資等一系列措施,使固定資產(chǎn)投資增幅逐年回落.其次是財(cái)政收入增長較快,財(cái)政支出有所控制,財(cái)政赤字逐年縮小,全國銀行工資性支出的增幅也逐年回降.過旺的總需求得到有效控制.對(duì)抑制通貨膨脹起到“釜底抽薪”的作用.
第二, 正確判斷形勢(shì),正確確定宏觀調(diào)控方向,恰當(dāng)把握調(diào)控力度和調(diào)控措施.黨中央、國務(wù)院提出的抑制通貨膨脹的目標(biāo)和各項(xiàng)措施,都是在科學(xué)分析經(jīng)濟(jì)運(yùn)行形勢(shì)、物價(jià)上漲的性質(zhì)和原因的基礎(chǔ)上提出來的.在確定物價(jià)調(diào)控目標(biāo)時(shí),既分析了有利條件,又分析了不利條件；既考慮了降低物價(jià)漲幅的需要,又考慮了保持經(jīng)濟(jì)適度增長的需要.在實(shí)施調(diào)控目標(biāo)和政策措施的過程中,加強(qiáng)了對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行態(tài)勢(shì)的多層次、多側(cè)面的跟蹤監(jiān)測(cè)、分析,始終保持了清醒頭腦.
雖然這次調(diào)整取得了很大的成績,但也有不少負(fù)效應(yīng).
第一, 在經(jīng)濟(jì)體制改革的方向明確之后,財(cái)政改革的方向卻出現(xiàn)了分歧,到底是實(shí)行建設(shè)財(cái)政,還是實(shí)行公共財(cái)政?理論上的彷徨不決,影響了改革的推進(jìn)；
第二, 財(cái)政收入占國民收入和GDP的比重仍然沒有提高,特別是中央財(cái)政占財(cái)政總收入的比重沒有提高,財(cái)政職能被肢解的矛盾仍未解決；
第三, 由于在此次調(diào)整中力度實(shí)施有些過大,通貨膨脹是抑制了,但也為以后國內(nèi)需求不足埋下了伏筆,致使1997年以后不得不進(jìn)行又一次的調(diào)整.
1998~2003年底 積極的財(cái)政政策、穩(wěn)健的貨幣政策
1、宏觀經(jīng)濟(jì)背景：
l 1997年下半年東南亞金融危機(jī)使我國的外貿(mào)出口受到很大的影響,而這些年來我國經(jīng)濟(jì)的增長有相當(dāng)大的比重來之于外貿(mào)出口,進(jìn)而也嚴(yán)重影響了我國的國民經(jīng)濟(jì).在這種情況下,我們就要把宏觀政策的定位轉(zhuǎn)為擴(kuò)大內(nèi)需方面.
l 國內(nèi)遭遇百年不遇的特大洪澇災(zāi)害,使本應(yīng)再次回升的經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了新變化,經(jīng)濟(jì)存在振蕩衰退、大幅下滑的危險(xiǎn).
l 上次調(diào)整的力度過大,雖然通貨膨脹得到治理,實(shí)現(xiàn)了“軟著陸”,但宏觀調(diào)控的慣性下滑,加之外部的沖擊,使我國經(jīng)濟(jì)增長的速度大幅度降低.
為此國家不得不實(shí)施積極的財(cái)政政策,擴(kuò)大內(nèi)需,以拉動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)的增長.從1998年起,為緩解通貨緊縮,保證經(jīng)濟(jì)增長,我國實(shí)行近6年的積極財(cái)政政策以刺激投資、拉動(dòng)內(nèi)需；而穩(wěn)健的貨幣政策著力于防范金融風(fēng)險(xiǎn),并與財(cái)政政策相配合.這樣的政策組合在通貨緊縮,經(jīng)濟(jì)景氣度較低的情況下,保證了我國經(jīng)濟(jì)增長速度保持在較高的水平.
2、具體措施：
針對(duì)有效需求不足、通貨緊縮等問題,政府實(shí)施了以擴(kuò)大內(nèi)需確保經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)實(shí)現(xiàn)為目的的“雙松”政策.在貨幣政策方面采取了取消貸款限額控制,降低法定存款準(zhǔn)備率,連續(xù)5次下調(diào)存貸款利率,逐步擴(kuò)大公開市場業(yè)務(wù),改革存款準(zhǔn)備金制度,擴(kuò)大對(duì)中小企業(yè)貸款利率的浮動(dòng)幅度等一系列措施；在財(cái)政政策方面,大力發(fā)行國債；大規(guī)模地增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；擴(kuò)大政府采購規(guī)模和投資力度；大幅度提高職工的工資,開征儲(chǔ)蓄存款利息所得稅；擴(kuò)大轉(zhuǎn)移支付；實(shí)施財(cái)政赤字政策.
3、效果分析：
這次調(diào)整是上次調(diào)整的繼續(xù)和深化,力度溫和沒有造成大的波動(dòng)：
第一、 積極財(cái)政政策對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用非常明顯.一方面,每年發(fā)行的長期建設(shè)國債投資大量的項(xiàng)目,直接增加了固定資產(chǎn)投資,拉動(dòng)了經(jīng)濟(jì)增長.在實(shí)施積極財(cái)政政策期間,中央政府每年發(fā)行1000億—1500億元的長期建設(shè)國債,僅從1998年至2004年7月間,累計(jì)發(fā)行9100億元.但財(cái)政的這種資本性支出的帶動(dòng)作用更大.在中國,政府資金具有引導(dǎo)效應(yīng),比如政府上一個(gè)項(xiàng)目,銀行就爭著給貸款,這種“政府投資、銀行跟進(jìn)”所形成的投資規(guī)模是相當(dāng)驚人的. 從經(jīng)濟(jì)學(xué)理論上來講,財(cái)政政策雖然能直接刺激投資,但往往因?yàn)榇嬖谝欢ǖ摹皵D出效應(yīng)”而使其效果打折扣.這里要指出的是,由于特定的體制原因,中國這一時(shí)期的財(cái)政政策是幾乎沒有“擠出效應(yīng)”的.
第二、 “積極”的貨幣政策作用相當(dāng)微弱.隨著積極財(cái)政政策的啟動(dòng),宏觀政策伴以穩(wěn)健的貨幣政策.在相關(guān)部門看來,所謂穩(wěn)健的貨幣政策是既能防止通貨膨脹又能防止通貨緊縮的政策,即適中的貨幣政策.但從事后來看,我們的貨幣政策事實(shí)上是偏松的.主要原因并不是我們名義上采行穩(wěn)健的貨幣政策,而在實(shí)際操作時(shí)違其原意,即貨幣供應(yīng)量仍加速增長（積極貨幣政策的最重要表現(xiàn)）,相反,我們實(shí)施穩(wěn)健的貨幣政策期間,廣義貨幣供應(yīng)量（M2）增加的并不是很快,相比之前20％以上（甚至30％左右）的年增幅,這些年M2的增幅一直穩(wěn)定在15％以下,是名副其實(shí)的“穩(wěn)健”；但近些年來我國的M2／GDP越來越大,尤其是1998年以后迅速增加,粗略估計(jì)當(dāng)前為2左右,這在世界上都是罕見的.而且,中國人民銀行從1996年以來八次調(diào)低利率,其中1998年之后就有五次. 因此,從這些意義上講,我們的貨幣政策是“積極”的.而貨幣政策的作用無外乎表現(xiàn)在兩個(gè)方面,即隨著貨幣供應(yīng)量的擴(kuò)大,利率降低,于是居民消費(fèi)增加,企業(yè)投資擴(kuò)大,但從我國的實(shí)踐情況來看,這兩方面的刺激作用都是不明顯的.一方面經(jīng)濟(jì)主體的貨幣需求量一直居高不下,另一方面銀行信貸卻出現(xiàn)了萎縮,從而大量的資金沉淀在銀行中不能轉(zhuǎn)化為投資,即我們的貨幣政策傳導(dǎo)機(jī)制出現(xiàn)了嚴(yán)重的問題,最終使“積極”貨幣政策效果大打折扣,以致從表面上看,中國已幾乎陷入了流動(dòng)性陷阱.在這時(shí)再回頭看財(cái)政政策的“擠出效應(yīng)”問題,就非常明顯了.由于有大量資金沉淀在銀行體系中不能轉(zhuǎn)化為有效的投資,那么增發(fā)國債就成為使這些資金通過購買國債而轉(zhuǎn)化為實(shí)際總需求的一部分的途徑,國債投資項(xiàng)目的銀行配套貸款和其他社會(huì)資金也具有同樣的性質(zhì),因此基本上沒有“擠出效應(yīng)”.但必須指出的是,這種很小的“擠出效應(yīng)”是在我國特定體制下的扭曲結(jié)果.
2004~至今 “雙穩(wěn)健”的財(cái)政政策和貨幣政策
1、宏觀經(jīng)濟(jì)背景：
2004年年初,承接上一年發(fā)展的良好勢(shì)頭,經(jīng)濟(jì)繼續(xù)保持快速增長.但同時(shí)信貸規(guī)模增長偏快,消費(fèi)價(jià)格指數(shù)高位運(yùn)行,通貨膨脹壓力逐漸加大.其主要表現(xiàn)為：央行每月發(fā)布的企業(yè)商品價(jià)格指數(shù)（CGPI）在2004年的頭四個(gè)月比同比上漲了6.3％、7％、8.3％和9.3％；油、電、煤、運(yùn)全面緊張和基礎(chǔ)原材料價(jià)格也大幅上漲.狂飆的價(jià)格超出了人們的想象,也反映了上游行業(yè)的熱度.這主要是由投資膨脹造成的.這年開始的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子換屆,開始了新一輪“政績工程”的基建投資熱潮.如果任其發(fā)展下去將會(huì)帶來嚴(yán)重后果.由此可見,積極財(cái)政政策實(shí)施的基礎(chǔ)條件正在逐步發(fā)生變化,以鼓勵(lì)投資為主要手段刺激經(jīng)濟(jì)增長的目的已經(jīng)基本達(dá)到,通貨緊縮的態(tài)勢(shì)也在逐漸淡去,宏觀財(cái)政政策也應(yīng)相應(yīng)進(jìn)行調(diào)整.
2004年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議做出了財(cái)政政策轉(zhuǎn)型的決定,宏觀調(diào)控由“積極的財(cái)政政策+穩(wěn)健的貨幣政策”過渡到“雙穩(wěn)健”模式.2005年近一年的實(shí)踐表明,財(cái)政貨幣政策的基本取向均為穩(wěn)中偏緊,總體上配合較為協(xié)調(diào).
2、具體措施：
從財(cái)政政策來看,2005年財(cái)政預(yù)算赤字由3198億元減少到3000億元,財(cái)政赤字占GDP的比重將由2004年的2.5%減少到2005年的2%；長期建設(shè)國債的發(fā)行額由1100億元減少到800億元,減少了300億元.財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況也反映了財(cái)政政策的穩(wěn)健取向.2005年1～6月,財(cái)政收入繼續(xù)保持快速增長,全國財(cái)政收入累計(jì)完成16392億元,比2004年同期增長14.6%,高于經(jīng)濟(jì)增長率5個(gè)百分點(diǎn).此外,財(cái)政支出結(jié)構(gòu)也得到進(jìn)一步優(yōu)化,2005年1～6月的社會(huì)保障補(bǔ)助支出、撫恤和社會(huì)福利救濟(jì)費(fèi)、教育支出分別實(shí)現(xiàn)了同比22.6%、21.4%和17%的快速增長；全國實(shí)施糧食直補(bǔ)的29個(gè)省份安排糧食直補(bǔ)資金預(yù)計(jì)也會(huì)實(shí)現(xiàn)13.8%左右的大幅增長.財(cái)政政策在總量上向中性回歸的過程中著力調(diào)整了支出結(jié)構(gòu).
貨幣政策總體上也屬于穩(wěn)中偏緊型：提高存款準(zhǔn)備金率、實(shí)行差別準(zhǔn)備金制度、提高存貸款利率等靈活多樣的貨幣政策手段來適當(dāng)控制銀行信貸投放的規(guī)模和速度.同時(shí),與產(chǎn)業(yè)政策結(jié)合,控制盲目投資、低水平擴(kuò)張、不符合國家產(chǎn)業(yè)政策和市場準(zhǔn)入條件的項(xiàng)目貸款來抑制低水平重復(fù)建設(shè).
3、效果分析：
從判斷宏觀調(diào)控效果的兩個(gè)關(guān)鍵指標(biāo)GDP和CPI來看,宏觀調(diào)控政策達(dá)到了預(yù)期目標(biāo),具體如下：
1、 物價(jià)水平穩(wěn)定,通貨膨脹預(yù)期下降.由于影響我國居民消費(fèi)價(jià)格總水平變動(dòng)的首要因素是食品價(jià)格,隨著食品類中糧食價(jià)格下降,物價(jià)水平有所回落,未來物價(jià)上漲的預(yù)期也相應(yīng)降低.而且隨著宏觀調(diào)控的到位,調(diào)控政策相繼出臺(tái),房地產(chǎn)市場總需求下降,非理性繁榮得以遏制.此外,由于政府仍然控制著一些服務(wù)性收費(fèi)價(jià)格和基礎(chǔ)性產(chǎn)品價(jià)格,比如居民生活用水、電、煤氣等,考慮市場的社會(huì)承受力,2005年調(diào)價(jià)力度不大,所以,物價(jià)水平趨于穩(wěn)定,通貨膨脹預(yù)期下降.
2、 工業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整取得新進(jìn)展.鋼材品種結(jié)構(gòu)繼續(xù)優(yōu)化,電解鋁淘汰落后自焙槽生產(chǎn)工藝步伐加快,新型干法水泥產(chǎn)量占全部水泥產(chǎn)量的比重增加,一批大型企業(yè)通過兼并重組進(jìn)一步做大做強(qiáng).
3、 三次產(chǎn)業(yè)之間不協(xié)調(diào)的問題開始出現(xiàn)解決的跡象.具體表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)加強(qiáng),第三產(chǎn)業(yè)保持穩(wěn)定發(fā)展.在幾個(gè)重點(diǎn)調(diào)控領(lǐng)域中,房地產(chǎn)投資增幅明顯回落,并呈逐月遞減趨勢(shì)；汽車產(chǎn)量增長速度也開始放緩,回歸到較為正常的狀態(tài).受其影響,一些相關(guān)行業(yè)的調(diào)控成效明顯.
4、 投資與消費(fèi)的關(guān)系趨于協(xié)調(diào).投資在降溫,消費(fèi)穩(wěn)中趨活,消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)上半年比2004年同期提高4個(gè)百分點(diǎn).固定資產(chǎn)投資結(jié)構(gòu)有所改善.能源、交通等薄弱環(huán)節(jié)繼續(xù)加強(qiáng),一些盲目擴(kuò)張行業(yè)投資增速明顯減緩,水泥等非金屬礦物制品業(yè)、鋼鐵等黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)、鋁等有色金屬冶煉及壓延加工業(yè)投資趨于合理.
建議：
近期完善相應(yīng)宏觀調(diào)控政策的措施.(1)堅(jiān)持雙穩(wěn)健的政策操作.要加快發(fā)展企業(yè)債券市場,在股市低迷、信貸收縮的背景下,通過企業(yè)債券等形式拓寬金融機(jī)構(gòu)向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)的資金融通渠道,滿足企業(yè)流動(dòng)性資金的要求.同時(shí)財(cái)政政策要堅(jiān)持穩(wěn)健取向,各地應(yīng)嚴(yán)格控制財(cái)政資金支持的新開工項(xiàng)目.(2)推進(jìn)人民幣匯率機(jī)制改革.要按照主動(dòng)性、漸進(jìn)性和可控性原則,不失時(shí)機(jī)地加快推進(jìn)匯率形成機(jī)制改革.在確定人民幣的浮動(dòng)區(qū)間時(shí)需要根據(jù)新的情況和依據(jù)綜合測(cè)算,使匯率在一個(gè)較小的合理區(qū)間內(nèi)浮動(dòng),一方面使投機(jī)資本無利可圖,改善國際社會(huì)的輿論環(huán)境；另一方面也防止匯率變動(dòng)對(duì)國民經(jīng)濟(jì)、出口和就業(yè)造成大的沖擊.爾后再根據(jù)進(jìn)出口、經(jīng)濟(jì)增長等指標(biāo)的變動(dòng)趨勢(shì)做出動(dòng)態(tài)調(diào)整,繼續(xù)進(jìn)行出口退稅率結(jié)構(gòu)性調(diào)整,減少資源、能源消耗型產(chǎn)品在出口商品中所占比重,促進(jìn)外貿(mào)增長方式轉(zhuǎn)變.(3)繼續(xù)擴(kuò)大消費(fèi)需求.要繼續(xù)推進(jìn)城市化,擴(kuò)大城市消費(fèi)群體；增加就業(yè),加強(qiáng)居民收入預(yù)期；加快社保體制改革,穩(wěn)定家庭開支預(yù)期；提高最低工資,增加中低收入者收入,提高中低收入者購買能力；規(guī)范和穩(wěn)定信貸消費(fèi)；拓寬消費(fèi)渠道,繼續(xù)擴(kuò)大汽車、住房和其他耐用品消費(fèi),擴(kuò)大服務(wù)消費(fèi)需求等.(4)為企業(yè)創(chuàng)造有利于增進(jìn)效益的宏觀環(huán)境.要采取更多政策措施,為各類行業(yè)提供公平合理的稅負(fù)和融資等外部條件,創(chuàng)造一個(gè)機(jī)會(huì)均等的經(jīng)營環(huán)境,這是長期有效地改進(jìn)企業(yè)效益的外部途徑.(5)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式.要加快推進(jìn)水、電、石油、天然氣等資源性產(chǎn)品價(jià)格的市場化改革,建立反映資源稀缺程度的價(jià)格形成機(jī)制,充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用,以改變資源消耗粗放式經(jīng)濟(jì)增長方式.