近幾十年來,黃河河床淤積嚴(yán)重,行洪能力急劇降低,“懸河”形勢加劇,防洪水位逐年抬高.1950～1998年,高村、孫口、艾山、濼口、利津5個水文站3000立方米每秒流量時水位分別抬高了3.94米、4.18米、3.72米、3.90米、2.70米.尤其是1987年以來,黃河來水量較小,主河槽淤積進一步加劇,1987～1997年黃河下游河道主河槽平均每年淤高0.12～0.16米,平槽流量由6000立方米每秒左右降為3000立方米每秒左右,二級懸河的不利局面進一步加劇,即便是中常洪水也可能發(fā)生滾河、斜河和順堤行洪,威脅堤防安全.
1、黃河水資源現(xiàn)狀
據(jù)統(tǒng)計,黃河多年平均河川徑流量為580億m3,僅相當(dāng)于全國河川徑流量的2%,卻承擔(dān)著向全國15%的耕地、12%的人口、50多座大中城市的供水任務(wù),同時還擔(dān)負(fù)著向流域外遠(yuǎn)距離調(diào)水.隨著流域內(nèi)工農(nóng)業(yè)的發(fā)展,兩岸年用水量由50年代的122億m3猛增到90年代的300億m3左右.其中農(nóng)業(yè)用水是大頭,約占92%,工業(yè)生活用水約占8%.從1972年起到1999年的28年間,黃河下游有22年斷流,而1996、1997、1998年連續(xù)三年的斷流時間均超過100天,1998年則長達(dá)144天.根據(jù)預(yù)測：正常來水年份情況下,2010年黃河流域缺水40億m3,2030年缺水110億m3,2050年缺水160億m3左右,枯水年份還要增多.由此可見,用水需求已超出了黃河水資源的承載能力,黃河流域水危機的矛盾將會越來越突出.
為了緩解黃河流域水資源供需矛盾和黃河下游斷流形勢,國家計委、水利部頒布實施了《黃河水量調(diào)度管理辦法》和《黃河干流水量分配方案》,并于1999年初,黃河水利委員會成立了水調(diào)局,從1999年3月17日開始,對黃河供水實行統(tǒng)一管理和有計劃的調(diào)配,自此以后,黃河下游未出現(xiàn)斷流現(xiàn)象.
2、管理中存在的問題表現(xiàn)
自實行水量統(tǒng)一調(diào)度以來,黃河下游斷流現(xiàn)象雖然未再出現(xiàn),但由于黃河屬資源性缺水地區(qū),加之流域統(tǒng)一管理十分薄弱,黃河斷流問題并沒有從根本上解決,其具體表現(xiàn)主要是：
2.1、在管理體制上,流域機構(gòu)的法律地位和權(quán)限尚未明確,缺乏廣泛的水行政管理權(quán)
根據(jù)流域機構(gòu)“三定”方案,流域機構(gòu)只是水利部的派出機構(gòu),而不是一級行政單位,它只能根據(jù)水利部的授權(quán)在本流域內(nèi)行使水行政管理權(quán).既然是授權(quán),就不可能有完全的“權(quán)”,它因授權(quán)而具有的管理職能就肯定不會跟法律確定的水行政主管部門的水行政管理職能一樣,它的職能范圍要比后者窄很多,因而就不可能對本流域的水資源進行有效的管理.較為突出的例子就是在每年用水高峰的4~6月份,為了爭搶黃河水,即使是黃河系統(tǒng)管理的引黃涵閘,也不時受到地方行政干預(yù)而難以按計劃調(diào)度運行,使原本并不復(fù)雜的引水變得復(fù)雜而無奈,給黃河水資源管理工作平添了許多被動和難度.
2.2、在用水機制上,不鼓勵節(jié)水的機制,使得黃河水資源浪費嚴(yán)重
我國現(xiàn)有的用水機制的一個突出特點就是：節(jié)水無獎、浪費不罰、用多用少一個樣.這樣的用水機制讓人感覺到用水多少與自己的經(jīng)濟利益關(guān)系不大,同時黃河水資源費尚未征收、水價又偏低,加上節(jié)水“投入成本較大”,使用水單位感覺到節(jié)水收益甚少,甚至不但不收益還要“賠本”,在現(xiàn)實中,搞節(jié)水與多用水的費用比起來,在很多情況下,多用水比搞節(jié)水措施費用要低很多,在市場經(jīng)濟下,誰愿意去多化那份錢.所以,人們都明白黃河水資源的供需矛盾,已嚴(yán)重影響了沿黃兩岸人民群眾的生活、工農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)及發(fā)展,可是在節(jié)水上,誰也不愿做“第一個吃螃蟹”的人.于是,農(nóng)業(yè)灌溉中仍是大水漫灌；各類引黃灌區(qū)工程不配套,渠道及建筑物老化、失修,渠道襯砌狀況差,也任由它跑、冒、滴、漏；工業(yè)用水中單位耗水量偏高,也不去提高水的重復(fù)利用率.可以說黃河水資源的大量浪費與我國現(xiàn)行的用水機制有很大關(guān)系.
2.3、在水資源管理方式上,仍是簡單粗放、低水平的管理.
其主要表現(xiàn)有三：第一,黃河部門對黃河水資源缺乏強有力的約束機制和管理手段,難以控制和協(xié)調(diào)用水戶的取水,以至在取水過程中存在著用水戶的計量設(shè)施施測誤差很大,有些用水戶在取用黃河水時甚至根本沒有安裝計量設(shè)施,用水戶們瞞報、虛報或不報實際取水量的現(xiàn)象時常發(fā)生；第二,基層管理人員責(zé)任心不強,在引水過程中不去實測引水流量,有的只是目測或者干脆坐在辦公室里“估計”,另外還有一部分基層管理人員對計量設(shè)施的計量方法、技術(shù)原理和操作規(guī)程等知識掌握的很少；第三、黃河部門只管放水,而很少真正掌握引水的用途、水的利用效率、水量的超指標(biāo)引水以及用水戶的節(jié)水措施等.這樣的管理方式難以對黃河水資源的開發(fā)、利用及保護實施有效的科學(xué)管理,也難以使用水戶在水資源管理和保護方面真正信任和服從黃河水資源管理部門,從而使黃河部門的職責(zé)和權(quán)威無法真正到位.
2.4、在黃河水資源管理體系上,黃河系統(tǒng)內(nèi)仍存在著“多龍管水”,管理體制尚未理順
專家們早就呼吁,應(yīng)對水資源實行統(tǒng)一的權(quán)屬管理.這一理論當(dāng)然是針對水資源的區(qū)域管理與流域管理而言的,但是,我認(rèn)為它也應(yīng)該包括水資源的“歸口”管理,而在我們黃河系統(tǒng)內(nèi),“管”水的口還真不少,比如黃河取水許可、水量調(diào)度、水質(zhì)管理權(quán)分別隸屬于不同部門.就拿山東局各局屬單位來說吧,水政（水資源）科、防辦（有的局是工管科、有的局是涵閘科）都從不同角度對黃河水資源進行管理,水政（水資源）科一般負(fù)責(zé)年度取水計劃、取水許可、計劃用水節(jié)約用水情況統(tǒng)計、水費征收,每月要填報逐日取水量用報表,年終對全年取水進行匯總、總結(jié)；防辦（有的局是工管科、有的局是涵閘科）一般負(fù)責(zé)水量調(diào)度、水量分配、涵閘維修管理等,每月有涵閘（虹吸）逐日放水量月報表,年底還有涵閘資料整編.雖然各口管理的側(cè)重點有所不同,但歸根到底都是對水資源的管理,各口在管理中工作中難免有所重復(fù),不但增加了工作量,不利于減員增效,也容易在實際工作中造成推諉,甚至扯皮,更主要的是多部門管理,影響了水資源管理效能的發(fā)揮.
2.5、在黃河水資源管理的法律保障上,立法滯后,配套法規(guī)不健全
由于黃河實行流域管理,黃河水利委員會只是水利部的派出機構(gòu),在制訂有關(guān)法規(guī)、政策時,既無政府可靠,又無人大可依,所以在有關(guān)法規(guī)、政策的制訂和出臺上往往要相對滯后并且難度很大,使黃河水資源的開發(fā)、利用、管理和保護缺乏強有力的法律依據(jù),最典型的例子就是征收黃河水資源費的法律依據(jù)問題,新水法規(guī)定：“實施取水許可制度和征收管理水資源費的具體辦法,由國務(wù)院規(guī)定”,新水法已頒布實施近二年了,也未見關(guān)于黃河水資源費征收的有關(guān)規(guī)定.