（一）社會保障水平要與我國的經(jīng)濟(jì)承受能力相適應(yīng).
一個國家的社會保障制度是由經(jīng)濟(jì)發(fā)展來支持的,它要以經(jīng)濟(jì)實力作為基礎(chǔ).因
此一般來說,各國的社會保障水平是與本國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的.社會保障水平
不足,使競爭中處于劣勢的人們?nèi)狈ψ罨镜纳畋Ｕ?往往造成社會的不穩(wěn)定；而
保障水平過高又會加重在業(yè)者的負(fù)擔(dān),不利于調(diào)動他們的積極性,并且會使一些人成
為躺在國家身上的懶漢,削弱經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力.在建立我國的社會保障制度時,應(yīng)很
好地吸取其他國家通過幾十年實踐得來的寶貴經(jīng)驗和教訓(xùn).
我國是一個發(fā)展中國家,同時又是一個人口大國,我國目前正處于經(jīng)濟(jì)起飛階段
,必須保持較高的積累水平,這樣的基本國情決定了我國的社會保障水平不可能很高
,一般來說只能保證最基本的生活需要.另外,社會保障與所有公民的切身利益密切
相關(guān),具有很強“剛性”,易上難下,在這方面我們一定不能再走“福利國家”開始
大包大攬、繼而騎虎難下的老路.我國經(jīng)濟(jì)還不夠發(fā)達(dá),但人口卻先于經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了老
齡化的趨勢,這對我國的社會保障制度改革是十分不利的.
（二）社會保障應(yīng)堅持公平與效率統(tǒng)一的原則.
社會保障是建立在法律基礎(chǔ)上的,以國家為主體的一種國民收入再分配形式,因
此,從理論上說,它應(yīng)該是公平的,一視同仁、無歧視地對待所有的公民.
社會保障制度是否具有生命力,是否有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定,關(guān)鍵是處理好
公平與效率的關(guān)系.公平與效率是一對矛盾,但又不是截然對立的,一個經(jīng)過精心設(shè)
計的制度,可以在公平與效率之間找到最佳的結(jié)合點,使公平和效率可以同時得到適
度的發(fā)揮.這里說的公平,不是數(shù)量上的完全相等,而是權(quán)力的平等,是法律面前的
平等,是機會的平等.按勞分配也是公平,分配的公正、合理、公平,可以激勵勞動
者,提高效率,進(jìn)而達(dá)到更高水平的公平.社會保障在本質(zhì)上是一種國民收入再分配
,這種分配在某種意義上帶有一些“按需分配”的性質(zhì),但一定要適度,要避免因分
配不當(dāng)造成的鼓勵懶惰機制.對生活困難者的救助,要以保障其最低生活水平為目標(biāo)
.社會保險的待遇和給付標(biāo)準(zhǔn),既要與個人保險金的繳納水平和繳納時間長短掛鉤,
又要體現(xiàn)社會互濟(jì)的原則,既要切實保障職工的基本生活水平,又要有利于激勵廣大
在職職工的積極性.
所謂公平與效率統(tǒng)一,在社會保障中還應(yīng)體現(xiàn)在公民享受社會保障的權(quán)力與繳納
費用的義務(wù)對等.公民享有社會保障的權(quán)力,應(yīng)該與社會貢獻(xiàn)及交費水平對等,而不
應(yīng)該受行業(yè)、所有制等方面的限制.在社會保障制度中的社會保險是由單位和個人共
同負(fù)擔(dān)的,從某種意義上說,它是一種“強制儲蓄”,對于這種社會保障,必須堅持
義務(wù)與權(quán)利相結(jié)合的原則,多儲蓄多收益.
（三）社會保障制度要法制化,實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),分級管理.
社會保障的法制化,意味著社會保障制度的統(tǒng)一和社會成員享受社會保障權(quán)力和
機會的平等,同時也為社會保障的具體操作提供法律依據(jù).我國社會保障制度的改革
,一定要建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理,以社會化管理為主的管理體制.社會主義市場經(jīng)
濟(jì)要求有可以自由流動的人才市場,這就決定了我國的社會保障制度必須是統(tǒng)一的,
不能以行業(yè)或地區(qū)進(jìn)行分割.社會保障的立法權(quán)應(yīng)屬于全國人民代表大會.社會保障
制度的基本政策和制度要統(tǒng)一,并要逐步建立全國統(tǒng)一的社會保障管理機構(gòu)及各級分
支機構(gòu),社會保障的具體制度制定和行政管理由各級社會保障部門負(fù)責(zé).依靠基層政
權(quán)組織形成社會化的社會保障網(wǎng)絡(luò)體系.將目前各部門、各單位分散管理逐步轉(zhuǎn)變?yōu)?br>統(tǒng)一的社會化管理,將目前各單位承擔(dān)的社會保障事務(wù)性工作轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?wù).
社會保險是國民收入再分配的一種形式,它以財政為后盾,但社會保障基金與財
政資金又有著本質(zhì)的區(qū)別,其資金的使用不能混同于一般財政資金,必須實行基金管
理,堅持?？顚Ｓ?由于它是一種政府行為,所有收支都應(yīng)列入國家社會保障預(yù)算,
結(jié)余資金投資于風(fēng)險性最小的國家債券,以使其保值增值,不得直接用于彌補財政赤
字或進(jìn)行風(fēng)險性投資.一旦基金出現(xiàn)赤字,經(jīng)人民代表大會批準(zhǔn)可以向財政借款解決
.
（四）適應(yīng)我國二元經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)狀,采取兩條腿走路的方針.
改革和健全我國的社會保障制度必須從我國二元經(jīng)濟(jì)的實際出發(fā),我國已有的社
會保障,一方面是國有單位職工享受著很高的保障和福利水平,另一方面是廣大農(nóng)村
人口的養(yǎng)老、醫(yī)療等基本保障幾乎完全依靠個人和家庭.可以說是一個“跛腿”的巨
人,一條腿很長,另一條卻很短,雖然從長遠(yuǎn)看,我們必須建立統(tǒng)一的社會保障制度
,但在目前階段則應(yīng)從實際出發(fā),堅持兩條腿走路的方針,一方面改革和完善包括全
體城鎮(zhèn)職工的社會保險體系,另一方面逐步建立農(nóng)村的社會保障制度.
二、我國社會保障制度的基本構(gòu)想
從各國的經(jīng)驗和我國過去的實踐來看,社會保障制度可以分為三個不同的層次,
每個層次的目標(biāo)不同,保障對象不同,資金來源和管理辦法也不同.
第一個層次是社會救助,這是國家對無生活來源、無家庭依靠并失去工作能力的
人以及收入在最低生活標(biāo)準(zhǔn)以下的個人和家庭的一種無償救助,這是最低層次的社會
保障,一般來說,這種保障對象的人數(shù)不多,并應(yīng)該隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展日益減少.這是
一種無償?shù)纳鐣Ｕ?體現(xiàn)了國家和全體納稅人對弱者的無私的社會救助,當(dāng)然,這
種社會救助只能以最低生活需要為目標(biāo).其資金來源是各級政府的財政支出.
第二個層次是社會保險,這是社會保障的基本組成部分,覆蓋對象是人口的最主
要部分――全體勞動者,當(dāng)勞動者在年老、失業(yè)、疾病、傷殘以后,能通過社會保險
制度獲得一定的收入補償,保障基本的生活需要.其資金來源一般采取個人和單位共
同負(fù)擔(dān)的辦法,參加者得到的保險金給付水平與其過去年代所繳納的保險金多少、時
間長短正相關(guān),既要體現(xiàn)社會互濟(jì),又要體現(xiàn)按勞分配的原則.
第三個層次是社會福利,指國家或國有單位免費或低價為職工提供的一些服務(wù),
如義務(wù)教育、住房補貼、特殊人員的優(yōu)撫政策、發(fā)放實物、各種生活補助等,這是社
會保障的更高層次,它的資金來源也是直接或間接由國家負(fù)擔(dān)的.在我國現(xiàn)階段,這
種社會保障還不宜過多地發(fā)展.
三、社會保障制度具體運作方案的設(shè)計
目前我國社會保障制度改革的重點是社會保險,即養(yǎng)老、失業(yè)和醫(yī)療保險,主要
是養(yǎng)老和醫(yī)療保險,資金的籌集和個人帳戶的建立是改革中的熱點和難點.下面是對
我國社會保障制度運作方案的一些構(gòu)想.
（一）完善保障最低生活標(biāo)準(zhǔn)的社會救助制度.
建國以來,我國就先后建立了一些對少數(shù)貧困人口的社會救助制度,如對農(nóng)村“
五保戶”、貧困戶的救助,對城鎮(zhèn)貧困戶的救助,對災(zāi)民的救助等.當(dāng)前社會保障制
度的改革就是要將這些社會救助納入規(guī)范化、科學(xué)化、法制化的軌道,對收入確實低
于最低生活標(biāo)準(zhǔn)的個人和家庭進(jìn)行社會救助.最低生活標(biāo)準(zhǔn)的界定,應(yīng)采用“恩格爾
定律”,根據(jù)城鎮(zhèn)和農(nóng)村、各個地區(qū)不同的生活費用標(biāo)準(zhǔn),分別制定各地不同的標(biāo)準(zhǔn)
,對低于最低生活標(biāo)準(zhǔn)以下的居民進(jìn)行社會救助.對農(nóng)村貧困地區(qū)的救助,應(yīng)改變過
去那種以縣或鄉(xiāng)、村為救助對象的辦法,將社會救助工作落實到個人和家庭.隨著我
國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,貧困地區(qū)也不是家家都貧困,我們可以學(xué)習(xí)國外的作法,每年調(diào)
整和公布一次各地方的“貧困線”,由人均收入低于貧困線的個人和家庭提出救助申
請.對那些喪失勞動能力需要長期進(jìn)行救助的對象也可以簡化申請手續(xù).
（二）建立社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合覆蓋全體勞動者的養(yǎng)老保險制度.
我國最終要建立的是覆蓋全體勞動者的養(yǎng)老保險制度,一切勞動者將不受行業(yè)、
所有制、城鄉(xiāng)等因素的影響,在勞動期間一律按照法定的交納比率交納養(yǎng)老保險金,
退休后按照法定的水平享受養(yǎng)老金.但在目前城鄉(xiāng)之間、不同所有制之間養(yǎng)老保險水
平相差懸殊的基礎(chǔ)上,只能采取逐步過渡的辦法.在農(nóng)村可以在有條件的地區(qū)先自愿
參加,起到示范效應(yīng),以后再強制實行.目前主要是不斷改革和完善城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老
保險制度.
我國的養(yǎng)老保險制度宜采用社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合的作法,一方面?zhèn)€人領(lǐng)取
養(yǎng)老金的多少與過去交納養(yǎng)老保險金的數(shù)額和年限有密切的聯(lián)系,另一方面養(yǎng)老金具
有一定的互濟(jì)性,不能取出或繼承.一個人只要在工作期間按規(guī)定交納了保險金,退
休后就能領(lǐng)取養(yǎng)老金直到生命中止.從全社會平均來說,個人退休后得到的養(yǎng)老金總
和應(yīng)等同與個人帳戶中的養(yǎng)老金總和,但具體到每一個人就不一定了,壽命長者領(lǐng)取
的養(yǎng)老金總和就會大大超過其個人帳戶上的數(shù)額,而壽命短者則相反.從資金管理上
來說,屬于現(xiàn)收現(xiàn)付與部分積累相結(jié)合的方式,世界上不少國家都是采用的這種方法
.
由于養(yǎng)老保險是一種強制性的全民的社會保險,考慮到全體居民的承受能力,它
只能是一種較低水平的生活保障,養(yǎng)老金應(yīng)大約相當(dāng)于在職職工工資的50％左右.除
強制性的養(yǎng)老保險以外,國家還應(yīng)鼓勵收入較高的職工進(jìn)行個人保險,使其在喪失勞
動能力之后能保持較高的生活水平.對政府公務(wù)員和事業(yè)單位的職工可以按財政撥款
的比例由財政為他們建立相當(dāng)原工資10％左右的補充保險.
養(yǎng)老保險金的交納比例,需要經(jīng)過大量科學(xué)預(yù)測和計算才能確定,是一個非常復(fù)
雜、嚴(yán)肅的問題.比例高了,將會給財政和企業(yè)帶來沉重的負(fù)擔(dān),比例低了,將很快
出現(xiàn)入不敷出,過于頻繁的調(diào)整又會對職工個人帳戶的管理帶來不必要的麻煩,需要
十分慎重.目前是由各省、市、自治區(qū)分別確定交納比例,這對于人才流動和建立全
國統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度都是不利的,應(yīng)盡快在總結(jié)各地經(jīng)驗的基礎(chǔ)上確定全國統(tǒng)一的
交費比例.基金的管理可以先由各省的社會保險部門（未建立的可由勞動部門）承擔(dān)
,但一定要建立社會保險預(yù)算,納入財政監(jiān)督.基金只能用于支付職工的養(yǎng)老金,節(jié)
余部分購買國家債券,不得挪作他用.
養(yǎng)老保險金的交納,可采取個人和單位各負(fù)擔(dān)一半的辦法,無單位的個體勞動者
則應(yīng)自己負(fù)擔(dān)全部費用.因為交納水平與以后的領(lǐng)取水平相關(guān),相信廣大勞動者是會
積極交納的,這是征收管理工作的一個有利條件.
對已有多年工齡的中年職工,他們個人交納的養(yǎng)老保險金年限短、數(shù)量少,又很
快面臨退休,應(yīng)制定相應(yīng)的過渡辦法.可以采取新老辦法相結(jié)合的方式,在退休時,
交納保險金之前的工齡按老辦法計算養(yǎng)老金,之后的工齡按新辦法計算養(yǎng)老保險金.
如：以30年為標(biāo)準(zhǔn)交費工齡,某職工交費之前的工齡為20年,退休后他可以得到按老
辦法計算養(yǎng)老金的2／3,其余1／3則要按其養(yǎng)老保險個人帳戶資金的多少進(jìn)行計算.
到本世紀(jì)末,爭取在我國基本建立起覆蓋城鎮(zhèn)所有勞動者,權(quán)力與義務(wù)相對應(yīng)、
管理服務(wù)社會化的養(yǎng)老保險體系.
（三）覆蓋全體職工的個人與單位共同負(fù)擔(dān)的失業(yè)保險制度.
失業(yè)保險基金應(yīng)實行社會統(tǒng)籌.其原則應(yīng)該是以支定收、留有少量儲備.為簡化
管理,可以對所有就業(yè)人員實行統(tǒng)一的交納標(biāo)準(zhǔn).對參加失業(yè)保險的職工,凡屬非自
愿中斷就業(yè),并在失業(yè)前累計工作時間滿一年的,進(jìn)行失業(yè)保險登記后,都可按規(guī)定
領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)金.失業(yè)保險金的給付期限按失業(yè)前工作時間的長短劃分不同檔次,超
過此期限以后轉(zhuǎn)入社會救濟(jì).
失業(yè)保險金的發(fā)放是一個政策性很強的工作,發(fā)放水平過高、時間過長,必然導(dǎo)
致一批人寧愿選擇不就業(yè),這在西方各國是屢見不鮮的.在我們這樣一個發(fā)展中國家
,一定要避免這種養(yǎng)懶漢的現(xiàn)象出現(xiàn).因此,失業(yè)保險金的發(fā)放水平應(yīng)低于勞動者的
最低工資水平,發(fā)放期限最長不要超過24個月.
（四）建立城鄉(xiāng)有別、社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合的醫(yī)療保險制度.
從我國的實際情況看,若干年內(nèi)還不具備建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的醫(yī)療保險制度的可能性
.因此,我們認(rèn)為改革的目標(biāo)還應(yīng)定位在分別完善城鄉(xiāng)不同的醫(yī)療保險制度.
城鎮(zhèn)醫(yī)療保險制度的改革從1995年1 月已經(jīng)開始在部分城市進(jìn)行了試點,主要內(nèi)
容是：醫(yī)療保險費用由國家、單位個人共同負(fù)擔(dān).職工個人繳納的醫(yī)療保險費用（約
占本人工資收入1 ％）和用人單位為職工繳納的醫(yī)療保險的50％記入個人帳戶,其余
作為社會統(tǒng)籌.醫(yī)療費用首先從個人帳戶中支付,不足時,個人負(fù)擔(dān)小部分,社會統(tǒng)
籌基金中支付大部分.通過試點我們發(fā)現(xiàn)了方案設(shè)計中的一些問題：
（1）個人帳戶與社會統(tǒng)籌的關(guān)系沒有擺對, 醫(yī)療費首先從個人帳戶支付,超額
的由統(tǒng)籌解決,這就形成了一種逆向調(diào)節(jié)的機制,個人帳戶中存款越多的,個人負(fù)擔(dān)
的醫(yī)療費也越多,存款少看病多的就占了便宜.于是,在試點地區(qū)人們普遍采取了全
家集中花一個人帳戶里的錢之“對策”,使社會統(tǒng)籌基金嚴(yán)重超支而個人帳戶卻有大
量節(jié)余.
（2）醫(yī)療改革滯后,缺乏鼓勵其努力降低醫(yī)療費用的機制, 相反醫(yī)療費特別是
藥費越高醫(yī)院獲利就越多.因此改革試點并沒能有效地解決醫(yī)療費連年增長的問題.
針對試點中出現(xiàn)的問題,我們設(shè)計的醫(yī)療保險制度方案是：個人帳戶與社會統(tǒng)籌
相結(jié)合的大框架不變,個人與單位的交費比例不變,重新調(diào)整個人負(fù)擔(dān)與社會統(tǒng)籌的
關(guān)系,建立促進(jìn)醫(yī)療機構(gòu)努力降低費用的激勵機制.具體有以下幾點：
（1）個人交納工資的1％進(jìn)入醫(yī)療保險個人帳戶,單位交納的醫(yī)療保險也按各人
工資的1％計入個人帳戶,其余部分進(jìn)入社會統(tǒng)籌. 醫(yī)療費的報銷,在保險范圍內(nèi)的
一律由社會統(tǒng)籌報銷,保險范圍之外的由個人帳戶支付,超額部分自己負(fù)擔(dān).這里的
關(guān)鍵是制定嚴(yán)格、合理的醫(yī)療保險范圍,只有那些確實是必不可少的檢查、治療和藥
費才能列入保險范圍,例如有些藥品既有國產(chǎn)的也有進(jìn)口的,那么進(jìn)口藥品就不能進(jìn)
入保險范圍,住院只有普通病房屬于保險范圍,要住高級病房則要由個人帳戶或自己
負(fù)擔(dān).這樣就建立起了個人的制約機制,限制了醫(yī)療費用的過高開支.個人帳戶的余
額可按略高于銀行活期存款的利率計息,但職工不能將其取出或繼承.
（2 ）醫(yī)療保險基金由目前歸財政部門直接管理改為由衛(wèi)生部門管理,財政部門
進(jìn)行監(jiān)督.建立起一種推動醫(yī)療費用節(jié)約使用的機制.這樣,作為醫(yī)療機構(gòu)的主管,
衛(wèi)生部門會積極地推進(jìn)醫(yī)療體制的改革,改變目前醫(yī)院靠開“大藥方”賺錢的局面；
衛(wèi)生部門是醫(yī)藥管理的內(nèi)行,他們可以及時、準(zhǔn)確地對醫(yī)療保險的報銷范圍進(jìn)行調(diào)整
,并能有效地監(jiān)督醫(yī)療費的使用情況,通過審查處方、查閱病例等手段制止“一人保
險,全家吃藥”現(xiàn)象的發(fā)生.
在鄉(xiāng)村應(yīng)繼續(xù)健全合作醫(yī)療網(wǎng),以解決農(nóng)村人口最基本的醫(yī)療需要.有條件的地
區(qū)可以逐步建立類似城鎮(zhèn)的醫(yī)療保險制度.
（五）開征社會保障稅,建立社會保障基金.
當(dāng)今世界各國籌集社會保險費的方式一般有兩種：第一種是由社會保險機構(gòu)根據(jù)
各個社會保險項目單獨確定保險費率,分別征收,經(jīng)費來源相互獨立,?？顚Ｓ?這
種方式能確切反映各個項目的收支情況,但互濟(jì)性差,收費手續(xù)復(fù)雜,不利于降低保
險成本.第二種是將若干社會保險項目的費率合并,由國家稅務(wù)部門統(tǒng)一征收,所籌
經(jīng)費可在個人社會保險項目之間調(diào)劑使用,這種方法利用了征收個人所得稅的程序,
有利于降低征收成本,又可以保證保險基金的及時入庫.目前大多數(shù)國家都采用了優(yōu)
勢明顯的第二種方式.
我國社會保險金的征收最終也應(yīng)通過開征社會保險稅的途徑,使這種政府行為更
加規(guī)范、更加高效.具體稅目可采取逐步擴大的方式,第一步先征收養(yǎng)老保險稅和失
業(yè)保險稅.社會保險稅的征收也應(yīng)采用由用人單位代扣代繳的辦法,與個人所得稅的
征收相協(xié)調(diào),以利于降低成本提高效率.這樣做也有利于社保險基金的財政管理.
（六）建立統(tǒng)一的管理機構(gòu),實行社會保障制度的服務(wù)社會化.
建立統(tǒng)一的社會保障管理機構(gòu),它是政府行政管理部門,按照社會保障法律的規(guī)
定,負(fù)責(zé)制定各項具體的規(guī)章制度、政策和實施辦法,組織社會保障的實施工作.該
部門的主要職能有：管理社會保障檔案和個人帳號,按規(guī)定及時、準(zhǔn)確地發(fā)放社會保
障金,保證社會保障基金的合法使用、安全運營.編制社會保障預(yù)、決算報告,處理
有關(guān)社會保障的查詢、申訴和糾紛等事務(wù).
（七）建立社會保障預(yù)算,確保社會保障資金的正確運用及保值增值.
社會保險是國家通過法律形式強制實行的保障制度,它的最終責(zé)任主體是國家,
社會保險基金的籌集和運用是國民收入再分配的一種形式,社會保障基金一旦出現(xiàn)赤
字,最終要由政府來負(fù)擔(dān).因此作為以政府權(quán)利為依托組織的資金運行,應(yīng)該在國家
的財政收支中反映出來,建立了社會保障制度的絕大多數(shù)國家也正是這樣做的.我國
可以在目前由經(jīng)常性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算組成的復(fù)式預(yù)算基礎(chǔ)上,增加一項社會保障預(yù)
算,將社會保障的收支全部納入社會保障預(yù)算統(tǒng)一核算,統(tǒng)一管理.
社會保障基金是廣大勞動者在喪失勞動能力或失去工作之后的最后保障,也是維
護(hù)社會安全穩(wěn)定的資金保證,因此,社會保險基金的管理一定要堅持慎重原則,基金
的保值增值一定要避免風(fēng)險.在正常的市場經(jīng)濟(jì)條件下,可以說投資的回報率越高其
風(fēng)險性越大.社會保險基金結(jié)余的運用只能投資于購買國庫券、國家債券方面,不能
為追求資金的增值將其變成一種風(fēng)險投資.